上外｜新加坡环境治理①建设花园城市的经验与教训

　　新加坡把建设“花园城市”作为基本国策，40多年坚持不懈抓绿化与环境综合整治,终于从一个贫弱脏乱的岛国蜕变成一个美丽的“花园城”,一个整洁的摩登绿洲，取得了举世瞩目的成就,为我国城市化建设提供了可以借鉴的经验。同时新加坡环境治理也有许多教训值得我们深思。

　　从自然条件来看，新加坡是一个地少人多、资源贫乏的城市岛国。据1991年新加坡概念计划（the Concept Plan) 预计，未来新加坡人口达到稳定的设想数字大约为400万,而2013年概念计划对未来人口的预测值则高达690万。因此，新加坡不得不填海造地，土地面积由1960年时的581.5平方公里扩大到了2017年的709平方公里。新加坡不仅国土面积狭小，而且土壤不适宜于耕种，2015年，耕地占土地面积的比例仅为0.79%，水和包括粮食在内的所有农产品都必须依赖进口。对新加坡来说,如何利用有限的资源满足来自商业、工业、住宅和娱乐等方面不断增长的需求,是建国以后始终面临的一大难题。

　　新加坡前总理李光耀曾郑重提醒国民，新加坡所面对的四项基本难题永远也不会消失，其中两大问题就涉及资源匾乏：土地的局限，基本必需品(如大米和食用水)依赖进口。对于资源严重匾乏的小岛国家来讲，严密而有效的发展规划和行动计划是实现国家发展目标的必要手段。

　　新加坡政府对其生态环境建设的重视，原因也在于建国初期面临的严重生态环境问题。二十世纪六七十年代，受传统陋习及西方工业文明的影响，新加坡的自然环境和卫生状况相当糟糕。当时的新加坡基础配套设施不全，河流污染，街头脏乱，烟雾缭绕，工厂企业乱排乱放。因此，新加坡政府开始着手治理市容，改善城市环境。清洁优美的环境可以为招商引资、旅游业的发展、经济产业的转型升级提供基本保障。鉴于自身发展腹地狭小、创业资本缺乏、就业基础薄弱、人才资源紧缺，新加坡决定从加强生态环境建设着手，寻找独立后发展的突破口，通过打造“花园城市”增强其国民士气，提高核心竞争力。

　　作为世界上第一个把建设“花园城市”作为基本国策的国家，新加坡早在1965年就成立了“花园城市行动委员会”，由总理密切监查，通过专门的行政手段，确保工作的科学性、连续性和严肃性，并作为数十年基本国策坚持不动摇，从而为后续的行动提供了坚实的政策保障，奠定了数十年工作的基础。

　　早在建国初期，新加坡就把科学合理的规划作为政府的工作重中之重，通过聘请国际知名专家，用数年时间详细地制定了概念规划和多层次规划，其中就包括公园绿地系统规划，该规划每10年编制一次，每5年检视并修编一次。新加坡的城市规划中，相当于我国的城市绿地系统规划的“绿色和蓝色规划”部分占了重要地位，其主要特点在于城市绿化带网络化，各类绿地系统形成“点、线、面”相结合的合理布局：点，指小快绿地；线，指道路绿化；面，指大公园、规划区内较大面积的林地。

　　新加坡园林绿化植物配置经历了绿化——美化——多样化——艺术化的过程。新加坡的绿化规划能够实现，一个重要原因就是尊重事实，尊重科学：一是注重城市公共空间的设计，把规划与城市的发展相结合，二是设计标准遵循规章制度，通过科学的规划实现长期健康发展，三是突出最具绿化效果的五种街道的景观设计，即城区的公园干道、森林区的林间道路、海岸线的海岸公路、郊区的乡间公路、主要出入口的迎送公路的设计，这样短期内就实现了绿化和景观设计水平高、覆盖面广的效果。

　　与大多数其他地区不同，新加坡园林绿化很少见到平板规整的绿蓠、灌木、草坪、行道树和灌木，所有植物皆无刻意修剪的痕迹，尽可能保持自然生长的状态，这样不但营造出了自然的环境，同时减少了由于大量修剪带来的人力、物力资源浪费。在新加坡植物园，双溪布洛湿地等公园，除一些必不可少的车行道之外，人行步道以砂土路为主，台阶多采用枕木、石屑砌筑植草砖等形式，尽可能减少硬地铺装面积，减少阻断树木根系的机会，避免道路对园林植物生长的干扰，保持自然风貌。

　　新加坡绿化工作由政府主导，采用种、管、养分离的方式运作。近年来每年的绿化预算资金达到了1.2亿新元，其中95%是财政拨款。这些拨款中1/3用于新加坡公园局职工工资；1/3用于开发、翻新公司，1/3用于绿化养护。政府明文规定，所有政府部门都必须承担绿化的责任，维护规划的权威性，没有绿化规划，任何工程不得开工；任何人不得随意砍伐树木，包括自家土地上的老树；报审施工图必须有园林绿化设计；获得批准的规划建设用地要交绿化押金。如果一年内不开工，要没收押金。政府委托专业公司进行绿化。对破坏园林绿化的行为给予重罚。例如香港企业戴德梁行在新加坡砍掉一棵树，罚款和赔偿金达到78000新元；一些大树每棵砍伐成本甚至高达100万新元。因此在新加坡，绿化得到了法律的切实保护，很难遭到破坏。

　　目前，新加坡政府管理的绿化面积有9547公顷，包括1845公顷公园，3326公顷自然保护区，2512公顷路旁绿地，42公顷及国会大厦园地，1882公顷政府空地。养护工作全部通过招投标方式推向企业，企业中标后与国家公园局签订为期三年的合同。这种“花钱买服务”、“用人不养人”的做法，有效降低了运营成本。在绿化管理中，新加坡建立了一套完善的园林绿化档案制度，胸径1米以上的110万棵大树录入电子档案。用先进的计算机信息管理系统，可以轻而易举地了解每棵大树的地点、种类、年龄、每段时间的施肥、修剪、喷药等情况。同时，新加坡拥有一批专业的植物工程师，对植物的病害及生长进行监控和处理，为城市绿化和科学管理提供了保障。

　　尽管新加坡的环境治理工作已经取得了丰硕的成果，但是从上个世纪60年代开始环境治理至今，新加坡也面临了许多问题。而这些问题同样值得我们高度关注。

　　新加坡政府认为，经济的增长和工业的发展处于优先地位，而这两项的目的都是确保民众有较高水平的生活质量。保护生态的目的也是为了更好的促进经济发展。这种实用主义的环保理念使得新加坡环保工作的成效严重不平衡。在保持城市清洁卫生和环境污染控制方面，新加坡走到了世界的前列。但是新加坡的生态多样性则存在许多问题。现代新加坡的优美环境是精心规划过的，是牺牲了原有的生态环境，建立在对大自然改造的基础之上的结果。

　　鲜为人知的是，新加坡的发展几乎是以牺牲原有生态环境为代价的。政府错误地认为控制了污染就等于实现了保护环境的目标。在开始工业化之前，新加坡是一个植被茂密的热带雨林国家，动植物多样性得到了很好的保护。然而随着人口的增加，新加坡的自然环境遭到了破坏。政府破坏了原有的植被，取而代之的是那些符合美学和建筑标准的植物。因此新加坡虽然绿化面积广，植被覆盖率高，但却是以破坏原有生态结构实现的。此外，新加坡国土面积狭小，浪淘沙等处的填海计划严重破坏了新加坡的珊瑚礁和红树林等自然资源。

　　邻国对新加坡环境的影响有两方面。一是新加坡由于资源匮乏带来的环境安全问题，二是邻国环境污染对新加坡的影响。新加坡国内资源匮乏，很多资源都需要靠进口。其中，水资源匮乏问题已成为制约新加坡经济发展的关键因素之一。虽然新加坡采取了收集处理雨水和淡化海水等方式获得淡水，但这种方式能供给的淡水仅占总需求量的一半。剩下一半通过管道从马来西亚和印度尼西亚输入。如果水源地一旦遭受污染，那么新加坡会面临严重的水资源危机。而水资源的提供也依赖于新加坡与马来西亚、印度尼西亚双边关系的良好维持。因此由邻国来提供水资源无疑是有极大的脆弱性和不稳定性。

　　目前新加坡政府与马来西亚签署的供水协定2061年到期。1991年，新加坡与印度尼西亚签订了由印度尼西亚每日供水10亿加仑的协议。这两份协议并不能缓解新加坡的供水压力。原因在于印度尼西亚的水源地正遭受越来越严重的污染。因此，未来新加坡需要努力推动水源多样化，通过修建新的海水淡化厂等措施，为民众提供更充分的水资源保障。

　　作为一个领土面积小的国家，新加坡的环境质量还会受到东南亚其他国家的影响，特别是马来西亚和印度尼西亚的影响。长期以来，印度尼西亚的森林火灾和火山喷发对新加坡的环境造成了严重的影响。火灾和火山喷发带来的烟尘不仅影响到了新加坡的空气质量，还对新加坡民众的身体健康带来不良影响。印度尼西亚热带雨林众多，农业方式落后原始。刀耕火种式给邻国带来了严重的大气污染问题。这一问题短时间内难以解决，对新加坡环境的负面影响在未来可能还要持续很长时间。